“全过程人民民主”在我市乡村治理中的生动实践

——“村民代表提案制五步法”的调查与思考

中共新乡市委党校调研组

编者按：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央总结我们党百年奋斗宝贵经验，提出了“全过程人民民主”的重大理念。新乡市农村优秀基层干部从自身实际出发，探索出了“村民代表提案制五步法”的制度机制，这一制度创新是“全过程人民民主”在乡村治理中的生动实践。

“村民代表提案制五步法”起源于新乡县张青村。上世纪90年代，张青村在村支书张泽桥带领下开始创办集体企业，随着集体企业的盈利和发展，一些群众逐渐产生了对财务公开等问题的质疑。为了消除村民的疑虑，张青村成立了村民议事会，每10-15户选出一个村民代表，定期或不定期召开会议，商议村里的重大事项。这一尝试在实践中不断完善，1995年，村民议事会发展为村民代表会，每月底召开一次，形成例会。2002年，为了进一步调动村民民主议事的积极性，他们在总结经验基础上，形成“村民代表提案制五步法”。随着该制度的深入实施，张青村干群关系更加密切、社会更加和谐、发展更具活力，成为远近闻名的富裕村、先进村，2011年被评为“全国文明村”。作为农村基层民主的机制创新，“村民代表提案制五步法”得到新乡市委高度重视。近十年来历任市委书记都对该制度作出明确批示，要求全市基层党组织学习借鉴。2017年4月，新乡市民政局、新乡市委组织部下发《关于在全市推广应用“村（居）民代表提案制”的通知》（新市民〔2017〕80号），由此，“村民代表提案制”在全市推广开来。

“村民代表提案制”推行以来，成效日益显著。从我们调查看，全市3500多个行政村中，凡先进村党组织都能把“村民代表提案制五步法”作为乡村治理的有效举措，使村级各项事务更加尊重和合乎民意，乡村治理更加民主，形成了以下五个鲜明标志：一是村干部每年为村民办一批好事实事，不断地解决群众的急难愁盼问题；二是党支部在做决策时，自觉地同村民协商，听取村民意见，在征得多数村民同意基础上形成正式决策；三是重大决策通过后，村委会为执行主体，党支部做后盾，形成了集中力量干大事的强大合力；四是发生矛盾纠纷时，党支部依靠村民力量，努力化解各类矛盾，实现了“小矛盾不发生、大矛盾不出村”；五是涉及村民利益的问题解决后，及时公开，接受村民监督。先进村都做到了上述五条，因而极大地密切了干群关系，形成了平安和谐的良好治理格局。但是，“村民代表提案制五步法”在我市推广发展并不平衡，部分村级党组织尚未有效推行。这些村干群关系紧张，各类矛盾频发的情况尚未有大的改观，从而制约了经济社会发展。两相对比启示我们，“村民代表提案制五步法”依靠群众力量解决群众问题，让群众充分发表意见建议，实行民主基础上的集中和集中指导下的民主，能够有效增进干群关系，促进基层平安和谐，是乡村治理的一项好制度。

近日，新乡市委党校再次组织力量深入调研后认为，推行“村民代表提案制五步法”是“全过程人民民主”在我市农村的生动实践。推广这一做法，能够使乡村治理更加有效。

一、“村民代表提案制五步法”的内涵与做法

“依靠村民力量，解决村民问题，让村民当家作主”，是“村民代表提案制五步法”的主要目的。农村问题分两类。一类是个体问题，即发生在少数人之间的矛盾，如婆媳矛盾、邻里矛盾等，这类问题占绝大多数。解决这类问题主要依靠党员干部的力量。另一类是群体问题，即全部或部分村民同村集体之间的重大事项，如村庄规划、道路改造、发展村集体经济等。此类问题虽然数量少，但解决起来难度很大，必须在党组织的领导下，依靠村民力量、抓住关键环节一步步解决。“村民代表提案制五步法”就是针对解决这类问题的。解决群体问题是一个有始有终、环环相扣的过程，必须抓住以下“五个重大”。

一是重大决策来源：听取村民呼声、充分顺应民意。凡涉及村民利益的重大决策，听取群众呼声、充分顺应民意，是在乡村治理中实行“全过程人民民主”的前提。张青村的做法是，利用“月末例会”充分听取村民呼声。他们要求村民代表在“月末例会”前逐户征求村民的意见、建议和需求，然后写成提案，在“月末例会”上提交党支部。党支部经过认真研究采纳后，形成正式提案。例如:2001年张青村集体企业改制时，党支部制定的决策方案，就是充分听取了村民意见，因而使改制顺利推行，并获得了100%村民满意。又如：辉县市冀屯镇利用“民情日记”，充分听取村民呼声。他们要求乡镇干部、包村干部每月走访不少于十户村民，了解村民所思所想所盼并写成民情日记，并把调查中发现的问题反映给乡镇党委，成为党委决策的主要依据。冀屯镇由此形成了密切联系服务群众的三项制度，即民情日记、代理代办、扶贫帮带。从我们调查看，我市先进基层党组织重大决策前都做到了充分听取民意，把决策建立在符合群众利益基础上。

二是重大决策形成：做到民主协商、民主决策，让村民当家作主。

重大决策形成，党支部进行民主协商、民主决策，是在乡村治理中实行“全过程人民民主”的主要环节。例如，新乡县东大阳村2008年两委换届时，就采用了民主协商办法。当时，该村是远近闻名的乱村，全村分三大派，矛盾重重，各项工作无法推进。上级任命陈来胜为村支书后，他认真总结了以往的经验教训，找准了“要想治乱，先抓班子”这个突破口。在村委换届时，他创造性地采用民主协商办法产生候选人，即先由党支部提出候选人资格条件，然后由各“派别”分别推出符合条件的候选人。每名候选人在党员和村民代表会议上进行“施政”演讲，让党员和村民代表进行评议和审议，推选出的候选人报镇党委批准后，再由全体选民投票，选出村委会。村委会产生后，又用同样办法进行党组织换届。两委班子成立后，陈来胜针对思想不统一、行动不一致的矛盾，每天早上组织大家进行学习，提高认识；遇到重大问题时，依然采用民主协商办法统一思想。经过不懈努力，东大阳村两委班子终于实现了真正的团结。从我们调查看，凡是由后进变先进的村，都是采用民主协商办法，先配好班子，再统一思想，一步步地走到先进村行列。

三是重大决策执行：以村委会为执行主体，党组织作后盾。

防止权力过于集中，解决好“决策、执行、监督权”集于一身的弊端，是在乡村治理中实行“全过程人民民主”的关键环节。可贵的是，新乡市优秀村支书在反复实践中探索出“权力适度分开、执行力进一步增强”的农村基层领导策略方法。他们做到重大决策形成后，以村委会为执行主体，党支部作后盾。村支书总揽全局、协调各方，抓大事，不囿于具体事务中。村委会在具体执行时，党支部负责整合资源、化解矛盾、发挥党员干部带头作用。这样做既防止了权力过于集中，又能使执行力进一步增强，形成了集中力量抓执行的态势和合力。例如，东大阳村实行的“执行书记”制度，就是权力制约的一种制度创新。在东大阳村，村党支部为了培养青年干部，同时把权力适度分开，在组织机构框架内设立“执行书记”作为落实支部决定和工作事项的责任干部，由四名青年干部每年轮流担任。这样做既在实践中锻炼培养了青年干部，又能使村支书集中力量抓大事。从我们调查看，目前实行的村支书、村委会主任“一肩挑”制度，虽然有利于加强党组织领导，但也存在权力过于集中的问题。我市优秀村干部探索出的党支部抓决策、抓监督，村委会负责执行的做法，是新时代农村基层组织建设的一项制度创新，值得大力宣传推广。

四是重大矛盾化解：运用村民智慧，化解各类矛盾。

在党组织的领导下，运用村民智慧，化解村民矛盾，是在乡村治理中实行“全过程人民民主”的重要环节。群众是真正的英雄，群众中有许多能人、优秀分子，党组织把他们组织并利用起来，就能充分调动群众的积极性。唐庄镇实行的“四堂会审”法，就是利用群众力量化解群众矛盾的范例。其做法是，当部分群众同村集体发生矛盾时，村党支部召集镇包村干部、村干部、党员代表、村民代表组成一方，把矛盾方的代表人物召集起来，进行“四堂会审”，经过反复协商，最终化解部分群众同村集体的矛盾。封丘县王村乡党委利用农村各类能人化解特殊矛盾。所谓特殊矛盾，指情况特殊、村里化解不了的矛盾，该乡近年来发生多起这类矛盾。王村乡党委在实践中发现，农民中存在各类能人，他们虽然不是干部，也不是党员，但在村内外威信高、影响大、方法多，又热心公益事业。于是乡党委发现并挖掘出100多名各类能人，把他们团结起来，通过建组织、发聘书，定期进行经验交流。当特殊矛盾发生时，让他们出面化解。从我们调查看，运用群众智慧，化解群众矛盾，我市一些乡村还有许多独特做法。凡是先进基层党组织，都是通过运用群众智慧，把矛盾化解在基层、消灭在萌芽，实现了农村平安和谐。

五是重大决策执行后：自觉接受监督，让村民满意。

凡涉及群众利益的重大问题，必须接受村民监督，“给群众一个明白、还干部一个清白”，是在乡村治理中实行“全过程人民民主”的保障环节。我市先进村主要采取以下三种监督形式。一是利用“月末例会”进行监督。在“月末例会”上，让村干部进行工作述职，并汇报本月财务收支，接受村民评议和监督；二是利用智慧平台监督。我市一些村建立了大数据服务平台，集电视、宽带、监控为一体，党支部利用这一平台，把党务、村务、财务等随时公开，接受村民监督。这一做法相当于把公示栏挂在了每家每户，让全体村民清楚地了解两委干部工作情况以及财务收支等情况。三是通过审计监督。我市许多村在重大工程项目完毕后，聘请专业部门进行审计，既防止了“小微权力”腐败，又确保了群众的知情权、监督权。从我们调查看，凡先进村党组织都注重监督工作，并创新监督形式，因此村干部威信很高。

二、“村民代表提案制五步法”实践的思考与启示

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对社会主义民主政治发展规律的认识，提出了“全过程人民民主”的重大理念。2019年11月，习近平总书记视察上海长宁区虹桥街道基层立法联系点，明确提出全过程人民民主的概念。2021年建党100周年庆祝大会上，习近平总书记再次强调发展全过程人民民主。2021年10月，习近平总书记出席党的历史上首次召开的中央人大工作会议并发表重要讲话，系统阐释全过程人民民主重大理念和实践，对不断发展全过程人民民主作出重大部署、提出明确要求。

习近平总书记指出：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。”

“村民代表提案制五步法”充分体现了乡村治理中的“全过程人民民主”。该制度的内涵是：通过“月末例会”，村民中的问题早发现早解决；解决重大问题时，党支部拿方案，进行民主协商、民主决策，让村民当家作主；两委干部职能合理分工，党支部管决策、村委会管执行，充分调动广大村民积极性；依靠村民力量，化解各类矛盾，把矛盾消灭在萌芽状态；重大问题解决后，及时公开，接受村民监督。该制度的核心是：从村民利益出发，依靠村民力量，让村民当家作主。该制度的关键是：把民主贯穿到基层治理的全过程，让村民全程参与，倾听村民呼声，进行民主协商、民主决策、民主监督。“村民代表提案制五步法”很好体现了乡村治理中的“全过程人民民主”。

“村民代表提案制五步法”的推行，必须强化村级党组织的坚强领导。习近平总书记指出：“东西南北中，党是领导一切的。”实践证明，推行“村民代表提案制五步法”，必须加强党的领导、强化党的建设。首先，党的领导贯穿这一制度全过程。“月末例会”前，村民代表深入农户了解问题，把问题提交党支部；在调查研究基础上形成重大决策必须由党支部完成；决策执行中，党支部做后盾；矛盾化解时，党支部负总责，同时党支部领导监督等。其次，加强党支部对“村民代表提案制五步法”的领导，还必须强化党的建设。实践证明，“村民代表提案制五步法”要切实推行下去，必须有一个优秀的党支部书记、坚强的两委班子、发挥模范作用的党员队伍，也需要乡镇党委给予重视。因此，加强党的领导、强化党的建设是推行“村民代表提案制五步法”的组织保障。

推行“村民代表提案制五步法”，必须抓住关键，即开好“月末例会”。这要求“月末例会”既要按时召开，更要保证会议质量，完成各项议程。每月底召开一次全会：包村干部、两委干部、全体党员、全体村民代表参加。议程主要有三项：一是村民代表把村民中的各种问题以提案形式提交给党支部；二是两委干部进行述职，即把一个月来的工作情况进行汇报，尤其财务收支状况；三是让党员、村民代表对干部工作情况进行评议。实践证明，“月末例会”开成功了，就能使村干部威信提高，党群干群关系密切，党组织战斗力增强。因此，只有开好“月末例会”，才能顺利推进“村民代表提案制五步法”。    

执笔人：王艳丽、赵红艳